Algoritmi päätöksentekijänä?: Tekoälyn hyödyntämisen mahdollisuudet ja haasteet kansallisessa sääntely-ympäristössä

Riikka Koulu; Beata Mäihäniemi; Vesa Kyyrönen; Jenni Maria Hakkarainen; Kalle Aleksi Markkanen

Algoritmi päätöksentekijänä? Tekoälyn hyödyntämisen mahdollisuudet ja haasteet kansallisessa sääntely-ympäristössä

Riikka Koulu, Beata Mäihäniemi, Vesa Kyyrönen, Jenni Maria Hakkarainen, Kalle Aleksi Markkanen

Research output: Book/Report › Commissioned report

Abstract

Algoritmisella päätöksenteolla on keskeinen merkitys valtionhallinnon digitalisaation edistämisessä. Sääntöpohjaisen ohjelmistorobotiikan ja tekoälyn käyttöön julkisessa päätöksenteossa liittyy kuitenkin riskejä. Tämän selvityksen tavoitteena on kartoittaa algoritmisen päätöksenteon käyttöön liittyviä oikeudellisia reunaehtoja. Selvitys rakentuu 1970-luvulla syntyneelle oikeusinformatiikan traditiolle, mutta laajentaa tietojärjestelmien oikeudellista tutkimusta tekoälyjärjestelmiin.

Tutkimustietoa on vähän erityisesti datavetoisten teknologioiden kuten tekoälysovellusten hyödyntämisestä. Sen sijaan hallintoautomaatiota on kartoitettu myös kansallisessa tutkimuksessa, ja siitä on myös käyttökokemuksia. Sääntöpohjaiseen automaatioon perustuvia sovelluksia hyödynnetään jo valtionhallinnossa (esim. verohallinnon automaatio, Maahanmuuttoviraston asiakaspalvelu). Näistä on syntynyt virastokohtaisia käytäntöjä ja ohjeistuksia, joiden käytännön merkitys saattaa olla huomattava. Lainsäädäntö on kuitenkin pirstaloitunutta ja puutteellista. Kehitys on huolestuttavaa yksilön oikeusturvan kannalta, sillä viraston sisäisillä ohjeistuksilla ei ole oikeuslähdeopillista asemaa. Etenkin keskeisimpien oikeusturvaan vaikuttavien teemojen, kuten virkavastuun ja oikeussuojakeinojen käyttämisen kohdalla, ei toimintamallien kehittymistä voi jättää pelkän sisäisen ohjeistuksen varaan. Selvitystyön aikana on lisäksi ilmennyt, että valtionhallinnolta puuttuu kokonaisvaltainen ja johdonmukainen sääntelystrategia, jonka kehittäminen on välttämätöntä, jotta algoritmista päätöksentekoa voidaan viranomaistoiminnassa lisätä vaarantamatta kansalaisten oikeusturvaa.

Loppuraportissa keskeiset ongelmakohdat paikannetaan hyvän hallinnon periaatteiden, tehokkaiden oikeusturvamekanismien, virkavastuun toteutumisen ja tiedon hyödyntämisen juridisiin kysymyksiin. Algoritmisen päätöksenteon on täytettävä samat kriteerit kuin perinteisen päätöksentekoprosessin. Selvityksen perusteella keskeinen operatiivinen este algoritmisen päätöksenteon lisäämisessä on puutteet julkisessa tietohallinnossa ja tietojen luovutuksen käytänteissä. Tiedon käsittelyä määrittelevät normit eivät ole yhteneväisiä ja tiedon luovuttamisen prosessit ovat hitaita. Lainsäädännöllä tulisi vahvistaa viranomaisten luottamusta toisen viranomaisen tiedonhallintaan. Valtiohallinnossa on tosin parhaillaan meneillään merkittäviä uudistuksia, kuten uuden tiedonhallintalain valmistelu (HE 284/2018), joilla tullaan vaikuttamaan siihen, millaiseksi viranomaistoiminnan tietoinfrastruktuurin kokonaishallinta muodostuu. Toinen selvitystyön aikana ilmennyt seikka on virkavastuun määräytymisen puutteellisuus. Etenkin tekoälyjärjestelmissä vastuupositioiden määrä kasvaa perinteisestä päätöksenteosta, mikä voi äärimmillään johtaa vastuun pulverisoitumiseen. Yksilön oikeusturva edellyttää, että vastuullinen taho osoitetaan esimerkiksi päätösasiakirjassa. Päätösautomaation vastuukysymyksiin on otettava kantaa lainsäädännöllä, jotta virkavastuun toteutuminen rakentuu johdonmukaisesti kaikilla hallinnonaloilla. Niin ikään hyvän hallinnon turvaaminen edellyttää selkeämpää normatiivista kehystä ja automatisoidun päätöksenteon lakisidonnaisuuden vahvistamista.

Loppuraportissa esitetään konkreettisina toimenpidesuosituksina 1) johdonmukaisen ja teknologianeutraalin sääntelystrategian luomista yleis- ja erityislakien kautta ja 2) algoritmisten järjestelmien vaiku- tusten arviointia, jolla vahvistetaan järjestelmien ennakollista ja jälkikäteistä kontrollia. Lainsäädäntö strategiaksi suositellaan yleislain ja erityislain yhdistelmää. Yleislaissa muotoillaan algoritmisen päätöksenteon reunaehdot ja edellytykset teknologianeutraalisti. Erityislailla täsmennetään yleislakia yksittäistapausten erityispiirteet huomioiden. Johdonmukainen sääntelystrategia yhtenäistää valtionhallinnon digitalisaatiopyrkimystä ja mahdollistaa synergiaetujen hyödyntämisen. Algoritmien vaikutusten arviointi (AVA) tukee järjestelmien hallintaa elinkaariajattelun mallin mukaisesti. AVA-instrumentilla tunnistetaan mm. päätöksentekotyypin soveltuvuus automaatiolle, järjestelmän hankkimiseen ja käyttöönottoon liittyvät juridiset seikat sekä tuetaan järjestelmän valvontaa. Instrumentti täydentää lakien säännöksiä käytännön toiminnallisessa ympäristössä.
Löydösten perusteella algoritminen päätöksenteko on järkevintä keskittää ensimmäisessä vaiheessa ei-harkinnanvaraisten juttutyyppien massa-automaatioon, jotta vältytään ennakoimattomilta seurannaisvaikutuksilta. Lainsäädännön kehityksen ja kertyneiden kokemusten myötä automaatiota voidaan lisätä autonomisempien järjestelmien suuntaan.

Original language	Finnish

Place of Publication	Helsinki
Publisher	Valtioneuvoston kanslia
Number of pages	147
ISBN (Electronic)	978-952-287-764-2
Publication status	Published - 25 Jun 2019
MoE publication type	D4 Published development or research report or study

Publication series

Name	Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja
No.	44
Volume	2019
ISSN (Electronic)	2342-6799

Fields of Science

513 Law

Access to Document

http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-764-2

1 Finished
1 Active

Legal Tech Lab
Koulu, R., Sankari, S., Koivisto, I., Mäihäniemi, B., Hakkarainen, J. M., Taipale, J., Havu, K., Schütte, B., Honkasalo, T., Lindroos-Hovinheimo, S., Söderholm, S., Hirvonen, H., Maroni, M., Kontiainen, L. E., Wernick, A., Heikkinen, T. S., Heikkonen, S. K., Alizadeh Westerling, F., Banzuzi, E., Li, S., Heydari, T. & Wong-Toropainen, S. K.
01/11/2016 → …
Project: Research project
Algoritmi päätöksentekijänä? Tekoälyn hyödyntämisen mahdollisuudet ja haasteet kansallisessa sääntely-ympäristössä
Mäihäniemi, B., Koulu, R., Kyyrönen, V. & Hakkarainen, J. J.
15/02/2018 → 10/05/2019
Project: Research project

Cite this

@book{b640c9a3a64f4a6e9f619e1dd9aedce5,

title = "Algoritmi p{\"a}{\"a}t{\"o}ksentekij{\"a}n{\"a}?: Teko{\"a}lyn hy{\"o}dynt{\"a}misen mahdollisuudet ja haasteet kansallisessa s{\"a}{\"a}ntely-ymp{\"a}rist{\"o}ss{\"a}",

abstract = "Algoritmisella p{\"a}{\"a}t{\"o}ksenteolla on keskeinen merkitys valtionhallinnon digitalisaation edist{\"a}misess{\"a}. S{\"a}{\"a}nt{\"o}pohjaisen ohjelmistorobotiikan ja teko{\"a}lyn k{\"a}ytt{\"o}{\"o}n julkisessa p{\"a}{\"a}t{\"o}ksenteossa liittyy kuitenkin riskej{\"a}. T{\"a}m{\"a}n selvityksen tavoitteena on kartoittaa algoritmisen p{\"a}{\"a}t{\"o}ksenteon k{\"a}ytt{\"o}{\"o}n liittyvi{\"a} oikeudellisia reunaehtoja. Selvitys rakentuu 1970-luvulla syntyneelle oikeusinformatiikan traditiolle, mutta laajentaa tietoj{\"a}rjestelmien oikeudellista tutkimusta teko{\"a}lyj{\"a}rjestelmiin.Tutkimustietoa on v{\"a}h{\"a}n erityisesti datavetoisten teknologioiden kuten teko{\"a}lysovellusten hy{\"o}dynt{\"a}misest{\"a}. Sen sijaan hallintoautomaatiota on kartoitettu my{\"o}s kansallisessa tutkimuksessa, ja siit{\"a} on my{\"o}s k{\"a}ytt{\"o}kokemuksia. S{\"a}{\"a}nt{\"o}pohjaiseen automaatioon perustuvia sovelluksia hy{\"o}dynnet{\"a}{\"a}n jo valtionhallinnossa (esim. verohallinnon automaatio, Maahanmuuttoviraston asiakaspalvelu). N{\"a}ist{\"a} on syntynyt virastokohtaisia k{\"a}yt{\"a}nt{\"o}j{\"a} ja ohjeistuksia, joiden k{\"a}yt{\"a}nn{\"o}n merkitys saattaa olla huomattava. Lains{\"a}{\"a}d{\"a}nt{\"o} on kuitenkin pirstaloitunutta ja puutteellista. Kehitys on huolestuttavaa yksil{\"o}n oikeusturvan kannalta, sill{\"a} viraston sis{\"a}isill{\"a} ohjeistuksilla ei ole oikeusl{\"a}hdeopillista asemaa. Etenkin keskeisimpien oikeusturvaan vaikuttavien teemojen, kuten virkavastuun ja oikeussuojakeinojen k{\"a}ytt{\"a}misen kohdalla, ei toimintamallien kehittymist{\"a} voi j{\"a}tt{\"a}{\"a} pelk{\"a}n sis{\"a}isen ohjeistuksen varaan. Selvitysty{\"o}n aikana on lis{\"a}ksi ilmennyt, ett{\"a} valtionhallinnolta puuttuu kokonaisvaltainen ja johdonmukainen s{\"a}{\"a}ntelystrategia, jonka kehitt{\"a}minen on v{\"a}ltt{\"a}m{\"a}t{\"o}nt{\"a}, jotta algoritmista p{\"a}{\"a}t{\"o}ksentekoa voidaan viranomaistoiminnassa lis{\"a}t{\"a} vaarantamatta kansalaisten oikeusturvaa.Loppuraportissa keskeiset ongelmakohdat paikannetaan hyv{\"a}n hallinnon periaatteiden, tehokkaiden oikeusturvamekanismien, virkavastuun toteutumisen ja tiedon hy{\"o}dynt{\"a}misen juridisiin kysymyksiin. Algoritmisen p{\"a}{\"a}t{\"o}ksenteon on t{\"a}ytett{\"a}v{\"a} samat kriteerit kuin perinteisen p{\"a}{\"a}t{\"o}ksentekoprosessin. Selvityksen perusteella keskeinen operatiivinen este algoritmisen p{\"a}{\"a}t{\"o}ksenteon lis{\"a}{\"a}misess{\"a} on puutteet julkisessa tietohallinnossa ja tietojen luovutuksen k{\"a}yt{\"a}nteiss{\"a}. Tiedon k{\"a}sittely{\"a} m{\"a}{\"a}rittelev{\"a}t normit eiv{\"a}t ole yhtenev{\"a}isi{\"a} ja tiedon luovuttamisen prosessit ovat hitaita. Lains{\"a}{\"a}d{\"a}nn{\"o}ll{\"a} tulisi vahvistaa viranomaisten luottamusta toisen viranomaisen tiedonhallintaan. Valtiohallinnossa on tosin parhaillaan meneill{\"a}{\"a}n merkitt{\"a}vi{\"a} uudistuksia, kuten uuden tiedonhallintalain valmistelu (HE 284/2018), joilla tullaan vaikuttamaan siihen, millaiseksi viranomaistoiminnan tietoinfrastruktuurin kokonaishallinta muodostuu. Toinen selvitysty{\"o}n aikana ilmennyt seikka on virkavastuun m{\"a}{\"a}r{\"a}ytymisen puutteellisuus. Etenkin teko{\"a}lyj{\"a}rjestelmiss{\"a} vastuupositioiden m{\"a}{\"a}r{\"a} kasvaa perinteisest{\"a} p{\"a}{\"a}t{\"o}ksenteosta, mik{\"a} voi {\"a}{\"a}rimmill{\"a}{\"a}n johtaa vastuun pulverisoitumiseen. Yksil{\"o}n oikeusturva edellytt{\"a}{\"a}, ett{\"a} vastuullinen taho osoitetaan esimerkiksi p{\"a}{\"a}t{\"o}sasiakirjassa. P{\"a}{\"a}t{\"o}sautomaation vastuukysymyksiin on otettava kantaa lains{\"a}{\"a}d{\"a}nn{\"o}ll{\"a}, jotta virkavastuun toteutuminen rakentuu johdonmukaisesti kaikilla hallinnonaloilla. Niin ik{\"a}{\"a}n hyv{\"a}n hallinnon turvaaminen edellytt{\"a}{\"a} selke{\"a}mp{\"a}{\"a} normatiivista kehyst{\"a} ja automatisoidun p{\"a}{\"a}t{\"o}ksenteon lakisidonnaisuuden vahvistamista.Loppuraportissa esitet{\"a}{\"a}n konkreettisina toimenpidesuosituksina 1) johdonmukaisen ja teknologianeutraalin s{\"a}{\"a}ntelystrategian luomista yleis- ja erityislakien kautta ja 2) algoritmisten j{\"a}rjestelmien vaiku- tusten arviointia, jolla vahvistetaan j{\"a}rjestelmien ennakollista ja j{\"a}lkik{\"a}teist{\"a} kontrollia. Lains{\"a}{\"a}d{\"a}nt{\"o} strategiaksi suositellaan yleislain ja erityislain yhdistelm{\"a}{\"a}. Yleislaissa muotoillaan algoritmisen p{\"a}{\"a}t{\"o}ksenteon reunaehdot ja edellytykset teknologianeutraalisti. Erityislailla t{\"a}smennet{\"a}{\"a}n yleislakia yksitt{\"a}istapausten erityispiirteet huomioiden. Johdonmukainen s{\"a}{\"a}ntelystrategia yhten{\"a}ist{\"a}{\"a} valtionhallinnon digitalisaatiopyrkimyst{\"a} ja mahdollistaa synergiaetujen hy{\"o}dynt{\"a}misen. Algoritmien vaikutusten arviointi (AVA) tukee j{\"a}rjestelmien hallintaa elinkaariajattelun mallin mukaisesti. AVA-instrumentilla tunnistetaan mm. p{\"a}{\"a}t{\"o}ksentekotyypin soveltuvuus automaatiolle, j{\"a}rjestelm{\"a}n hankkimiseen ja k{\"a}ytt{\"o}{\"o}nottoon liittyv{\"a}t juridiset seikat sek{\"a} tuetaan j{\"a}rjestelm{\"a}n valvontaa. Instrumentti t{\"a}ydent{\"a}{\"a} lakien s{\"a}{\"a}nn{\"o}ksi{\"a} k{\"a}yt{\"a}nn{\"o}n toiminnallisessa ymp{\"a}rist{\"o}ss{\"a}.L{\"o}yd{\"o}sten perusteella algoritminen p{\"a}{\"a}t{\"o}ksenteko on j{\"a}rkevint{\"a} keskitt{\"a}{\"a} ensimm{\"a}isess{\"a} vaiheessa ei-harkinnanvaraisten juttutyyppien massa-automaatioon, jotta v{\"a}ltyt{\"a}{\"a}n ennakoimattomilta seurannaisvaikutuksilta. Lains{\"a}{\"a}d{\"a}nn{\"o}n kehityksen ja kertyneiden kokemusten my{\"o}t{\"a} automaatiota voidaan lis{\"a}t{\"a} autonomisempien j{\"a}rjestelmien suuntaan.",

keywords = "513 Oikeustiede",

author = "Riikka Koulu and Beata M{\"a}ih{\"a}niemi and Vesa Kyyr{\"o}nen and Hakkarainen, {Jenni Maria} and Markkanen, {Kalle Aleksi}",

year = "2019",

month = jun,

day = "25",

language = "suomi",

series = "Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja",

publisher = "Valtioneuvoston kanslia",

number = "44",

address = "Suomi",

}

Algoritmi päätöksentekijänä? Tekoälyn hyödyntämisen mahdollisuudet ja haasteet kansallisessa sääntely-ympäristössä. / Koulu, Riikka ; Mäihäniemi, Beata; Kyyrönen, Vesa et al.
Helsinki: Valtioneuvoston kanslia, 2019. 147 p. (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja; Vol. 2019, No. 44).

Research output: Book/Report › Commissioned report

TY - BOOK

T1 - Algoritmi päätöksentekijänä?

T2 - Tekoälyn hyödyntämisen mahdollisuudet ja haasteet kansallisessa sääntely-ympäristössä

AU - Koulu, Riikka

AU - Mäihäniemi, Beata

AU - Kyyrönen, Vesa

AU - Hakkarainen, Jenni Maria

AU - Markkanen, Kalle Aleksi

PY - 2019/6/25

Y1 - 2019/6/25

N2 - Algoritmisella päätöksenteolla on keskeinen merkitys valtionhallinnon digitalisaation edistämisessä. Sääntöpohjaisen ohjelmistorobotiikan ja tekoälyn käyttöön julkisessa päätöksenteossa liittyy kuitenkin riskejä. Tämän selvityksen tavoitteena on kartoittaa algoritmisen päätöksenteon käyttöön liittyviä oikeudellisia reunaehtoja. Selvitys rakentuu 1970-luvulla syntyneelle oikeusinformatiikan traditiolle, mutta laajentaa tietojärjestelmien oikeudellista tutkimusta tekoälyjärjestelmiin.Tutkimustietoa on vähän erityisesti datavetoisten teknologioiden kuten tekoälysovellusten hyödyntämisestä. Sen sijaan hallintoautomaatiota on kartoitettu myös kansallisessa tutkimuksessa, ja siitä on myös käyttökokemuksia. Sääntöpohjaiseen automaatioon perustuvia sovelluksia hyödynnetään jo valtionhallinnossa (esim. verohallinnon automaatio, Maahanmuuttoviraston asiakaspalvelu). Näistä on syntynyt virastokohtaisia käytäntöjä ja ohjeistuksia, joiden käytännön merkitys saattaa olla huomattava. Lainsäädäntö on kuitenkin pirstaloitunutta ja puutteellista. Kehitys on huolestuttavaa yksilön oikeusturvan kannalta, sillä viraston sisäisillä ohjeistuksilla ei ole oikeuslähdeopillista asemaa. Etenkin keskeisimpien oikeusturvaan vaikuttavien teemojen, kuten virkavastuun ja oikeussuojakeinojen käyttämisen kohdalla, ei toimintamallien kehittymistä voi jättää pelkän sisäisen ohjeistuksen varaan. Selvitystyön aikana on lisäksi ilmennyt, että valtionhallinnolta puuttuu kokonaisvaltainen ja johdonmukainen sääntelystrategia, jonka kehittäminen on välttämätöntä, jotta algoritmista päätöksentekoa voidaan viranomaistoiminnassa lisätä vaarantamatta kansalaisten oikeusturvaa.Loppuraportissa keskeiset ongelmakohdat paikannetaan hyvän hallinnon periaatteiden, tehokkaiden oikeusturvamekanismien, virkavastuun toteutumisen ja tiedon hyödyntämisen juridisiin kysymyksiin. Algoritmisen päätöksenteon on täytettävä samat kriteerit kuin perinteisen päätöksentekoprosessin. Selvityksen perusteella keskeinen operatiivinen este algoritmisen päätöksenteon lisäämisessä on puutteet julkisessa tietohallinnossa ja tietojen luovutuksen käytänteissä. Tiedon käsittelyä määrittelevät normit eivät ole yhteneväisiä ja tiedon luovuttamisen prosessit ovat hitaita. Lainsäädännöllä tulisi vahvistaa viranomaisten luottamusta toisen viranomaisen tiedonhallintaan. Valtiohallinnossa on tosin parhaillaan meneillään merkittäviä uudistuksia, kuten uuden tiedonhallintalain valmistelu (HE 284/2018), joilla tullaan vaikuttamaan siihen, millaiseksi viranomaistoiminnan tietoinfrastruktuurin kokonaishallinta muodostuu. Toinen selvitystyön aikana ilmennyt seikka on virkavastuun määräytymisen puutteellisuus. Etenkin tekoälyjärjestelmissä vastuupositioiden määrä kasvaa perinteisestä päätöksenteosta, mikä voi äärimmillään johtaa vastuun pulverisoitumiseen. Yksilön oikeusturva edellyttää, että vastuullinen taho osoitetaan esimerkiksi päätösasiakirjassa. Päätösautomaation vastuukysymyksiin on otettava kantaa lainsäädännöllä, jotta virkavastuun toteutuminen rakentuu johdonmukaisesti kaikilla hallinnonaloilla. Niin ikään hyvän hallinnon turvaaminen edellyttää selkeämpää normatiivista kehystä ja automatisoidun päätöksenteon lakisidonnaisuuden vahvistamista.Loppuraportissa esitetään konkreettisina toimenpidesuosituksina 1) johdonmukaisen ja teknologianeutraalin sääntelystrategian luomista yleis- ja erityislakien kautta ja 2) algoritmisten järjestelmien vaiku- tusten arviointia, jolla vahvistetaan järjestelmien ennakollista ja jälkikäteistä kontrollia. Lainsäädäntö strategiaksi suositellaan yleislain ja erityislain yhdistelmää. Yleislaissa muotoillaan algoritmisen päätöksenteon reunaehdot ja edellytykset teknologianeutraalisti. Erityislailla täsmennetään yleislakia yksittäistapausten erityispiirteet huomioiden. Johdonmukainen sääntelystrategia yhtenäistää valtionhallinnon digitalisaatiopyrkimystä ja mahdollistaa synergiaetujen hyödyntämisen. Algoritmien vaikutusten arviointi (AVA) tukee järjestelmien hallintaa elinkaariajattelun mallin mukaisesti. AVA-instrumentilla tunnistetaan mm. päätöksentekotyypin soveltuvuus automaatiolle, järjestelmän hankkimiseen ja käyttöönottoon liittyvät juridiset seikat sekä tuetaan järjestelmän valvontaa. Instrumentti täydentää lakien säännöksiä käytännön toiminnallisessa ympäristössä.Löydösten perusteella algoritminen päätöksenteko on järkevintä keskittää ensimmäisessä vaiheessa ei-harkinnanvaraisten juttutyyppien massa-automaatioon, jotta vältytään ennakoimattomilta seurannaisvaikutuksilta. Lainsäädännön kehityksen ja kertyneiden kokemusten myötä automaatiota voidaan lisätä autonomisempien järjestelmien suuntaan.

AB - Algoritmisella päätöksenteolla on keskeinen merkitys valtionhallinnon digitalisaation edistämisessä. Sääntöpohjaisen ohjelmistorobotiikan ja tekoälyn käyttöön julkisessa päätöksenteossa liittyy kuitenkin riskejä. Tämän selvityksen tavoitteena on kartoittaa algoritmisen päätöksenteon käyttöön liittyviä oikeudellisia reunaehtoja. Selvitys rakentuu 1970-luvulla syntyneelle oikeusinformatiikan traditiolle, mutta laajentaa tietojärjestelmien oikeudellista tutkimusta tekoälyjärjestelmiin.Tutkimustietoa on vähän erityisesti datavetoisten teknologioiden kuten tekoälysovellusten hyödyntämisestä. Sen sijaan hallintoautomaatiota on kartoitettu myös kansallisessa tutkimuksessa, ja siitä on myös käyttökokemuksia. Sääntöpohjaiseen automaatioon perustuvia sovelluksia hyödynnetään jo valtionhallinnossa (esim. verohallinnon automaatio, Maahanmuuttoviraston asiakaspalvelu). Näistä on syntynyt virastokohtaisia käytäntöjä ja ohjeistuksia, joiden käytännön merkitys saattaa olla huomattava. Lainsäädäntö on kuitenkin pirstaloitunutta ja puutteellista. Kehitys on huolestuttavaa yksilön oikeusturvan kannalta, sillä viraston sisäisillä ohjeistuksilla ei ole oikeuslähdeopillista asemaa. Etenkin keskeisimpien oikeusturvaan vaikuttavien teemojen, kuten virkavastuun ja oikeussuojakeinojen käyttämisen kohdalla, ei toimintamallien kehittymistä voi jättää pelkän sisäisen ohjeistuksen varaan. Selvitystyön aikana on lisäksi ilmennyt, että valtionhallinnolta puuttuu kokonaisvaltainen ja johdonmukainen sääntelystrategia, jonka kehittäminen on välttämätöntä, jotta algoritmista päätöksentekoa voidaan viranomaistoiminnassa lisätä vaarantamatta kansalaisten oikeusturvaa.Loppuraportissa keskeiset ongelmakohdat paikannetaan hyvän hallinnon periaatteiden, tehokkaiden oikeusturvamekanismien, virkavastuun toteutumisen ja tiedon hyödyntämisen juridisiin kysymyksiin. Algoritmisen päätöksenteon on täytettävä samat kriteerit kuin perinteisen päätöksentekoprosessin. Selvityksen perusteella keskeinen operatiivinen este algoritmisen päätöksenteon lisäämisessä on puutteet julkisessa tietohallinnossa ja tietojen luovutuksen käytänteissä. Tiedon käsittelyä määrittelevät normit eivät ole yhteneväisiä ja tiedon luovuttamisen prosessit ovat hitaita. Lainsäädännöllä tulisi vahvistaa viranomaisten luottamusta toisen viranomaisen tiedonhallintaan. Valtiohallinnossa on tosin parhaillaan meneillään merkittäviä uudistuksia, kuten uuden tiedonhallintalain valmistelu (HE 284/2018), joilla tullaan vaikuttamaan siihen, millaiseksi viranomaistoiminnan tietoinfrastruktuurin kokonaishallinta muodostuu. Toinen selvitystyön aikana ilmennyt seikka on virkavastuun määräytymisen puutteellisuus. Etenkin tekoälyjärjestelmissä vastuupositioiden määrä kasvaa perinteisestä päätöksenteosta, mikä voi äärimmillään johtaa vastuun pulverisoitumiseen. Yksilön oikeusturva edellyttää, että vastuullinen taho osoitetaan esimerkiksi päätösasiakirjassa. Päätösautomaation vastuukysymyksiin on otettava kantaa lainsäädännöllä, jotta virkavastuun toteutuminen rakentuu johdonmukaisesti kaikilla hallinnonaloilla. Niin ikään hyvän hallinnon turvaaminen edellyttää selkeämpää normatiivista kehystä ja automatisoidun päätöksenteon lakisidonnaisuuden vahvistamista.Loppuraportissa esitetään konkreettisina toimenpidesuosituksina 1) johdonmukaisen ja teknologianeutraalin sääntelystrategian luomista yleis- ja erityislakien kautta ja 2) algoritmisten järjestelmien vaiku- tusten arviointia, jolla vahvistetaan järjestelmien ennakollista ja jälkikäteistä kontrollia. Lainsäädäntö strategiaksi suositellaan yleislain ja erityislain yhdistelmää. Yleislaissa muotoillaan algoritmisen päätöksenteon reunaehdot ja edellytykset teknologianeutraalisti. Erityislailla täsmennetään yleislakia yksittäistapausten erityispiirteet huomioiden. Johdonmukainen sääntelystrategia yhtenäistää valtionhallinnon digitalisaatiopyrkimystä ja mahdollistaa synergiaetujen hyödyntämisen. Algoritmien vaikutusten arviointi (AVA) tukee järjestelmien hallintaa elinkaariajattelun mallin mukaisesti. AVA-instrumentilla tunnistetaan mm. päätöksentekotyypin soveltuvuus automaatiolle, järjestelmän hankkimiseen ja käyttöönottoon liittyvät juridiset seikat sekä tuetaan järjestelmän valvontaa. Instrumentti täydentää lakien säännöksiä käytännön toiminnallisessa ympäristössä.Löydösten perusteella algoritminen päätöksenteko on järkevintä keskittää ensimmäisessä vaiheessa ei-harkinnanvaraisten juttutyyppien massa-automaatioon, jotta vältytään ennakoimattomilta seurannaisvaikutuksilta. Lainsäädännön kehityksen ja kertyneiden kokemusten myötä automaatiota voidaan lisätä autonomisempien järjestelmien suuntaan.

KW - 513 Oikeustiede

M3 - Tutkimusraportti

T3 - Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja

BT - Algoritmi päätöksentekijänä?

PB - Valtioneuvoston kanslia

CY - Helsinki

ER -

Algoritmi päätöksentekijänä? Tekoälyn hyödyntämisen mahdollisuudet ja haasteet kansallisessa sääntely-ympäristössä

Abstract

Publication series

Fields of Science

Access to Document

Projects

Legal Tech Lab

Algoritmi päätöksentekijänä? Tekoälyn hyödyntämisen mahdollisuudet ja haasteet kansallisessa sääntely-ympäristössä

Cite this